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La Cour internationale de Justice (CIJ), organe judiciaire principal des Nations Unies, a rendu un arrêt le 20 juillet 2012, en l’affaire relative aux Questions concernant l’obligation de poursuivre ou d’extrader, opposant le Royaume de Belgique à la République du Sénégal. Cette décision met un terme à une procédure judiciaire d’environ trois ans et demi, initiée par une requête du Royaume de Belgique du 19 février 2009, au sujet d’un différend relatif au respect par le Sénégal de son obligation de poursuivre M. HISSENE HABRE, ancien Président de la République du Tchad, ou de l’extrader vers la Belgique aux fins de poursuites pénales.

I. LA SUBSTANCE DE L’ARRET DE LA CIJ

En dépit des exceptions préliminaires soulevées par le Sénégal, la Cour s’est déclarée compétente pour statuer sur les demandes qui lui étaient soumises par la Belgique. En particulier, s’agissant de la recevabilité de la requête, elle déclare que « tout Etat partie à la convention contre la torture peut invoquer la responsabilité d’un autre Etat partie dans le but de faire constater le manquement allégué de celui-ci à des obligations erga omnes partes, telles que celles qui lui incombent en application du paragraphe 2 de l’article 6 et du paragraphe 1 de l’article 7, et de mettre fin à un tel manquement » (paragraphe 69 de l’arrêt).

Sur le fond, la Cour considère que le Sénégal n’a pas satisfait à l’obligation prescrite à l’article 6, paragraphe 2 de la convention contre la torture, du fait de n’avoir pas ouvert d’enquête préliminaire à l’encontre de M. HISSENE HABRE, en vue de corroborer ou non les soupçons qui pèsent sur sa personne, après que des plaintes aient été déposées contre lui au Sénégal pour des actes de torture.

En second lieu, conformément à l’article 7, paragraphe 1 de la convention contre la torture, la Cour estime que la Belgique est en droit de demander au Sénégal de se prononcer sur le respect de son obligation de poursuivre ou d’extrader. Elle poursuit que les obligations qui pèsent sur le Sénégal ne sauraient être affectées ni par la décision rendue par la Cour de Justice de la CEDEAO le 18 novembre 2010 demandant le jugement de M. HISSENE HABRE par une juridiction ad hoc à caractère international, ni par les difficultés financières invoquées par le Sénégal, encore moins par la saisine de l’Union Africaine de l’affaire. Elle fait observer, enfin, que le Sénégal ne saurait invoquer son droit interne pour se soustraire de ses obligations découlant du paragraphe 1 de l’article 7 susmentionné.

Par tous ces motifs, la Cour conclut que le Sénégal ayant manqué à ses obligations découlant de la convention contre la torture, il a engagé sa responsabilité internationale et, à ce titre, doit prendre sans autre délai les mesures nécessaires en vue de saisir ses autorités compétentes pour l’exercice de l’action pénale, s’il n’extrade pas M. HISSENE HABRE.

II. L’INTERET DE L’ARRET DE LA CIJ

L’arrêt rendu par la CIJ en l’affaire en objet est d’un grand intérêt pour la compréhension de certaines dispositions essentielles de la convention contre la torture. Il en est ainsi du paragraphe 1 de l’article 7 de ladite convention, lequel dispose que « l’Etat partie sur le territoire sous la juridiction duquel l’auteur présumé d’une infraction visée à l’article 4 est découvert, s’il n’extrade pas ce dernier, soumet l’affaire, dans les cas visés à l’article 5, à ses autorités compétentes pour l’exercice de l’action pénale ». Ces dispositions, qui codifient l’obligation, très ancienne en droit international coutumier, de poursuivre ou d’extrader (aut dedere aut judicare), ont souvent donné lieu à des interprétations divergentes des Etats, comme l’a d’ailleurs attesté le différend entre la Belgique et le Sénégal. Aussi, l’arrêt rendu par la CIJ le 20 juillet 2012 a l’avantage de fixer le contenu de ce principe sur au moins trois de ses aspects :

- La nature et le sens de l’obligation de poursuivre ou d’extrader : la poursuite de la personne soupçonnée d’actes de torture est une obligation conventionnelle dont la violation engage la responsabilité pour fait illicite de l’Etat sur le territoire duquel elle se trouve, alors que l’extradition de la personne concernée demeure une simple option offerte à l’Etat.

- La portée temporelle de l’obligation de poursuivre ou d’extrader : cette obligation ne s’applique qu’aux faits survenus après l’entrée en vigueur de la convention pour l’Etat concerné.

- La mise en œuvre de l’obligation de poursuivre ou d’extrader : les aléas relatifs à des difficultés financières de l’Etat sur le territoire duquel se trouve la personne soupçonnée ou au traitement du cas de ce dernier devant d’autres instances (juridictionnelles ou non) ne peuvent ni affecter l’obligation qui incombe à l’Etat de poursuivre ou d’extrader, ni justifier des retards dans le respect de ses engagements conventionnels. Toutefois, précise la Cour, « le paragraphe 1 de l’article 7 de la convention ne contient aucune indication quant aux délais d’exécution de l’obligation qu’il prévoit, mais le texte implique nécessairement que celle-ci doit s’appliquer dans un délai raisonnable, de façon compatible avec l’objet et le but de la convention » (paragraphe 114 de l’arrêt).

Cet arrêt inspirera sans aucun doute les membres de la Commission du droit international (CDI) des Nations Unies, au moment où ceux-ci se penchent sur un projet d’articles relatif à l’obligation de poursuivre ou d’extrader.

La justice pénale internationale a été enrichie par une actualité relativement récente, à savoir le lancement par la chambre préliminaire de la Cour Pénale Internationale (CPI) d’un mandat d’arrêt international contre le Président soudanais Omar Hassan El Beshir le 4 mars 2009. Cette dernière actualité a conforté l’opinion d’une certaine catégorie d’observateurs africains, et même non africains, qui pensent que cette juridiction est un nouvel instrument dont s'est dotée l'Occident afin de déployer son néo-impérialisme sur le continent noir, ressuscitant ipso facto la thèse de la « mission civilisatrice ». Et, à regarder de près, une multitude d’arguments semblent bien militer en faveur d’une pareille lecture dans la mesure où les procédures actuellement en phase d'instruction ou de jugement devant la Cour sont dirigées exclusivement contre des hommes d’Etat africains, un doigt accusateur étant particulièrement dirigé contre les Etats-Unis, la France et la Grande Bretagne qui accompliraient leur basse besogne sous le manteau du très controversé Conseil de Sécurité des Nations Unies. Un tel constat, au demeurant superficiel, partiel et partial dans la lecture et l’analyse des activités de la juridiction de La Haye, est-il pour autant suffisant pour conclure à une cabale contre nos responsables et anciens responsables politiques ?

En réalité, je pense qu’il est important de revisiter la mécanique de déploiement de la Cour, tant d'un point de vue institutionnel que fonctionnel, au besoin en recourant au droit comparé, afin d’y porter un jugement beaucoup plus objectif. J’aimerais, pour cela, m’attarder sur deux points particuliers : les acteurs investis du droit de saisir la Cour et les pouvoirs particuliers du Conseil de Sécurité des Nations Unies en matière de procédure devant la CPI.

A propos des acteurs investis du droit de saisir la Cour

Il faut partir ici de ce que parmi les acteurs investis du droit de saisir la Cour, figurent les Etats parties, le Conseil de Sécurité des Nations Unies et le Procureur. Le droit ainsi reconnu aux Etats de déposer une requête auprès de la juridiction internationale répressive se situe dans l’hypothèse où, estimant que des crimes relevant de la compétence de la Cour ont été commis sur leur territoire, ils ne disposent pas des moyens nécessaires pour les poursuivre et en assurer la correcte sanction. C'est ce droit de saisine qu'ont exercé, en toute liberté et en toute souveraineté, des Etats comme la République Démocratique du Congo (dans les affaires Thomas Lubanga Dyilo, Germain Katanta, Mathieu Gudjolo, Bosco Ntangata), la République Centrafricaine (affaire Jean-Pierre Bemba) ou même l'Ouganda (affaire Joseph Kony, Vincent Otti, Okot Odhiambo et Dominic Ongwen) qui, eux-memes, ont saisi la CPI pour qu’elle connaisse des situations qui se sont déroulées sur leurs territoires.

Seul le cas soudanais est donc exceptionnel, avec les mandats d’arrêt internationaux lancés par la Cour en premier lieu contre Ahmad Muhammad Harun ("Ahmad Harun") et Ali Muhammad Ali Abd-Al-Rahman ("Ali Kushayb"), et ensuite contre le Président El Beshir, car relevant d’une initiative du Conseil de Sécurité des Nations Unies qui, en vertu du chapitre VII de la Charte des Nations Unies (actions en cas de menace contre la paix, de rupture de la paix et d’acte d’agression) et de l’article 13 § b du Statut de Rome, a demandé au Procureur d’enquêter sur la situation au Darfour.

Comment donc incriminer ce fantomatique Occident – la fameuse et finalement ennuyeuse théorie du complot – dès lors que les africains sont, eux-mêmes, les initiateurs des procédures majoritairement en étude devant la CPI ? Si instrumentalisation il y avait, ne seraient-ce pas plutôt des manœuvres proprement africaines destinées à mettre hors course des adversaires...militairement ou politiquement redoutables. Une telle conclusion, de mon point de vue, serait tout aussi excessive car nierait les exactions réelles qui sont perpétrées dans les régions concernées, et pour lesquelles justice doit être rendue. Et, de fait, la Cour n’ayant qu’une compétence complémentaire des juridictions nationales, elle ne peut intervenir que parce que l’Etat lui-même l’a sollicitée, ou alors parce que celui-ci s’est abstenu de juger des crimes graves commis sur son territoire. Que les africains jugent donc eux-mêmes leurs criminels et la Cour ira chasser ailleurs – ou alors fermera tout simplement ses portes, si ça peut rassurer quelques uns –, est-on tenté de conclure sur ce point.

Et, de mon point de vue, l’argument selon lequel des crimes internationaux sont également commis en Afghanistan, en Irak ou ailleurs manque de pertinence et relève davantage d’un discours passionnel, malheureusement dépourvu de considérations compassionnelles. L’existence de telles exactions dans d’autres portions géographiques de la planète n’exonère pas de leurs responsabilités les africains auteurs de crimes graves relevant de la compétence de la CPI et ne devrait pas priver les victimes du droit légitime à la réparation ; dans tous les cas – et fort heureusement – un principe d’exonération de responsabilité pour cause de crimes également commis ailleurs et restés impunis n’a pas encore été consacré par le droit international positif.

A propos des pouvoirs particuliers du Conseil de Sécurité des Nations Unies en matière de procédure devant la CPI

Sur les pouvoirs particuliers du Conseil de Sécurité en matière de procédure devant la Cour, la critique formulée se résume fondamentalement à ceci : de tels pouvoirs constituent une intrusion malsaine du politique dans la mécanique judiciaire et un verrou supplémentaire offert aux grandes puissances qui en assurent le contrôle. Deux axes d’analyse peuvent etre retenus ici afin de démonter un tel raisonnement. Il s’agira pour nous de nous attarder d’une part sur la faculté pour le Conseil de Sécurité de déférer au Procureur des situations dans lesquelles des crimes internationaux ont été commis, conformément à l’article 13 § b du Statut de Rome et, d’autre part, le pouvoir qu’a cet organe des Nations Unies de suspendre des enquêtes ou des poursuites déjà entamées, conformément à l’article 16 du même texte.

Le droit de saisine du Procureur par le Conseil de Sécurité n’est en réalité qu’un continuum de la charte des Nations Unies, car s’inscrivant au titre du chapitre VII du texte de San Francisco qui confère à cet organe le pouvoir d’engager toute action en cas de menace contre la paix, de rupture de la paix ou d’acte d’agression. Dès lors, la saisine du Procureur devient donc un pouvoir discrétionnaire du Conseil de Sécurité, qui a la liberté de déterminer, entre plusieurs moyens mis à sa diposition pour mettre fin à une situation de tension ou de crise, lequel choisir. Ceci permet donc de balayer d’un revers de la main la plainte de ceux qui reprochent à la Cour de poursuivre dans certains cas et de rester indifférente dans d’autres, dans la mesure où l’initiative étant ici celle du Conseil de Sécurité, celui-ci a la lattitude de prendre d’autres mesures qu’il juge davantage pertinentes dans ces autres cas.

En ce qui concerne le pouvoir du Conseil de Sécurité de suspendre des enquêtes ou poursuites entamées par le Procureur, il constitue pour beaucoup une potentielle entrave politique au déploiement de la justice pénale internationale, un moyen dont pourrait user les membres du Conseil de Sécurité afin d’assurer l’impunité à leurs thuriféraires. Une telle lecture est possible et une pareille crainte relève du champ du réel, il faut l’admettre ; mais elle ne doit pas être invoquée de façon systématique et, en fin de compte, de façon simpliste, comme s’il s’agissait de la raison ayant motivé l’introduction de l’article 16 dans le dispositif du Statut de Rome. Je pense que la responsabilité principale du maintien de la paix et de la sécurité internationales qui incombe au Conseil de Sécurité et qui fonde ce droit d’immixtion est suffisante pour le justifier. En effet, je crois pour ma part qu’un entêtement judiciaire parfois peut constituer plus de mal à la paix qu’un compromis politique bien ficelé, au regard des rapports de force qui très souvent prévalent sur le terrain des affrontements. A quoi cela sert-il par exemple de s’acharner contre le Président Omar El-Beshir (pour ne prendre que ce cas, sous réserve d’une maitrise exacte des réalités du terrain), lorsque l’on sait que c’est lui qui détient l’essentiel des leviers d’une normalisation de la situation au Darfour ? L’arrestation – au demeurant hypothétique – de cet individu, fut-il le commanditaire réel ou supposé des crimes perpétrés dans cette région, vaut-elle des pertes continuelles en vies humaines ? A cette question, chacun a certainement sa réponse.

Que dire d'ailleurs du droit national, du moins dans les systèmes d’inspiration romano-germanique, qui reconnaît au ministre de la justice, organe par essence de l’appareil politique, le pouvoir discrétionnaire d'interrompre – et pas tout simplement de suspendre, comme c’est le cas devant la CPI – les poursuites initiées par le parquet, en vertu du principe de subordination et de l’opportunité de poursuite qui lui est reconnu ? Une pareille intrusion jusque là n’a jamais véritablement été considérée comme un empêchement dirimant au déploiement de la justice pénale à l’échelle nationale à ma connaissance.

En somme, il ne s'agit pas pour moi de dédouaner la justice pénale internationale dont des carences et insuffisances peuvent être décelées ; elle n'est certainement pas parfaite, mais elle n'est pas aussi diligentée et aussi téléguidée comme on voudrait bien nous le faire croire. Ce qu'il y a lieu de faire, à mon sens, au lieu de continuer à tirer à boulets rouges sur une justice qui cherche ses marques dans une société internationale pour l’essentiel encore structurée par la dimension relationnelle et travaillée par les rapports de puissance, c’est d’orienter le débat sur les moyens de l’affiner, de la rendre plus perméable aux souverainetés étatiques, sans ignorer l'indissociabilité qu'il y a, sur le plan international, entre le droit et la politique. En bref, il s'agit de renouveler le discours critique sur la CPI.